文化遗产管理初论
孙华
孙华，北京大学考古文博学院教授，兼任云南省文物考古研究所名誉所长、泉州文化遗产研究院院长和三星堆研究院学术院长。长期从事中国考古学和文化遗产学研究，研究领域包括中国青铜时代考古、中国西南地区考古、专门考古及文化遗产保护，是中国西南地区协作考古的倡导人和文化遗产学的代表性学者。代表性研究成果有《神秘的王国：对三星堆文明的初步理解和解释》、《文化遗产保护研究》等。
在我国当前文物保护中，强调的是“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的十六字方针。这个方针已经被写入2002年修改后的《中华人民共和国文物保护法》（第四条）。” 所谓“保护为主”就是要把文物保护作为整个文物工作的中心任务；“抢救第一”就是要把抢救文物放在首要位置；“合理利用”强调的是要在确保文物安全和永久保存的前提下，正确发挥文物在经济和社会发展中的重要作用；“加强管理”则是实现文物有效保护和合理利用的基本保障。“文物”的范围小于“遗产”，也小于“文化遗产”，文物管理与文化遗产管理的方法也不尽相同，但文物管理的在整个文化遗产保护与利用中的作用却是相同的。遗产管理同样是实现遗产有效保护和合理利用的基本保障。
展开剩余96%一、文化遗产的管理问题
我国文化遗产的保护，尤其是开始较早的物质文化遗产即文物的保护工作，通过国家和各级文物行政管理部门和文物保护业务机构的共同努力，已经取得了很大成果。不过，在迄今为止的文化遗产保护实践中，我们还是感到存在着不少问题，这些问题如果追根溯源，多数问题都与法规、政策和相关机制有关。这些问题主要体现在以下几个方面：
1、古遗址的保护和管理难度日益增大，快速发展的城镇发展占压遗址，不断扩大的乡村建设蚕食遗址，新的农业生产模式（如在遗址上建设温室大棚、挖掘养鱼水池、挖坑种植果树等）破坏遗址，这些现象日益严重。即便是全国重点文物保护单位或世界文化遗产的遗址，如果遗址范围内有乡村聚落和集体土地，文物行政管理机构依照《文物保护法》对遗址实施有效管控也越来越难。例如，安阳殷墟是第一批全国重点文物保护单位和世界文化遗产，有遗址所在安阳市和河南省人民政府以及国家文物行政部门的保护责任，有国家加入《保护世界文化与自然遗产公约》后对国际的保护和管理承诺，然而殷墟遗址的保护范围却不断缩小，整个东西大道以南的遗址区域已经变成了城市建成区，就连遗址的核心区殷王室宫殿宗庙所在小屯村一带，也曾因小屯村要兴建新的村民住宅区，安阳市文物行政管理部门和市人民政府制止都很困难。为何作为国家重点保护、有专项地方法规和保护管理规划的重要古遗址，都会出现这样的保护管理问题呢？
第一批全国重点文物保护单位和
世界文化遗产安阳殷墟
2、古墓葬被盗现象屡禁不止，许多重要的古墓地和墓葬，都在现当代遭到严重的盗掘和破坏。盗墓问题自古有之，但多发生在社会动乱之际。自从中华人民共和国成立以后，盗墓现象曾经一度销声匿迹。盗墓现象的出现是在上世纪80年代后期，以后一段时间曾经相当严重，许多被列入各级文物保护单位，甚至是全国重点文物保护单位古墓地、古墓葬和近代名人墓葬，多遭到连续多次的严重盗掘，有的墓地和墓葬甚至破坏殆尽。山西晋南地区是盗墓活动猖獗的一个地区，侯马市的盗墓团伙头目侯林山和郭秉霖，两人以组织盗墓和倒卖出土文物起家，从而聚集了大量财富，号称“侯百万”、“郭千万”。上世纪90年代中，“侯百万”和“郭千万”盗墓团伙覆灭后，随之又起的是闻喜县的侯氏兄弟盗墓团伙，他们在当地公安局部分领导干部包庇下盗墓，著名的闻喜上马墓地、邱家庄墓地等被他们盗掘一空，2018年以该犯罪团伙为主的盗墓团伙在山西省的“扫黑除恶”中被打掉，新闻界用“扫黑扫回一座博物馆”为题来描述收缴文物之丰富。我国有《文物保护法》，《刑法》中也有打击盗墓的条款，并不断有盗墓者被绳之以法，为何盗墓之风会屡禁不止呢？
3、古建筑不当修缮的问题也比较严重，保护性的伤害日益显现。在国民经济还困难的年代，我国建筑遗产的保护比较注重少干预的原则，国家文物行政主管部门当时提出了采取维持古建筑“不塌不漏”的方针。我国的国民经济从上世纪90年的迅速腾飞，建筑遗产的保护日益受到国家和各级政府的重视，国家财政和地方财政的投入的古建筑保护经费也越来越多，许多重要古建筑已经得到全面修缮和环境整治。不过，目前的古建筑保护修缮工程，又存在着文物本体修缮过度的问题：有的古代建筑前些年才进行国大修工程，还没过一代人的时间，就又开始了新一轮的大修工程；有的古代建筑按照“最少干预原则”，本来只应该修补构件局部，最后却成为整个构件以新换旧，从而影响到了文物的真实性；有的古代建筑只是局部出现危害，可以采取抽换构件或局部修缮的工程类型，却采用了整体落架大修的工程类型，从而造成了修缮性破坏。这些，除了木构建筑保护理念具有不同认识，文物保护工程造价偏低等原因外，是否还有其它原因？
4、线状遗产或线性遗产，保护和管理状况堪忧。线状或线性遗产也就是古代道路、运河、长城等跨越较远地理空间的起沟通或分隔作用的古代工程遗存，这些古代国家的大型工程，尤其是古代水陆官道系统，包括了路桥本身和沿途邮驿递铺，原本是维系古代中国国家治权和国家统一的纽带，历代中央王朝和地方政府都要进行有效管理和维护，属于古代国家拥有和管理的资产。当现代公路建设以后，这些古代国家道路停止使用，成为线状或线性的遗产，有的延伸到境外的国际道路还成为跨文化的文化线路受到世界关注。然而，在人口密集、经济繁荣和交通发达的平原地区，古代道路因为弯度和坡度较小，近现代以来的公路建设基本上是在这些古道的基础上加宽并改铺路面，现在几乎消失殆尽。在人口较少的偏僻山区，因为古道的弯度和坡度不符合现代公路的要求，因而还保留了一些古代道路遗迹，不过这些古道有的也随意被农民开田挖掉，有的被拓宽硬化路面作为乡村公路，有的已经湮没在灌木荆棘之中，古代的要道现在已经支离破碎，难以贯通。即便已经被列入全国重点文物保护单位和中国世界文化遗产预备名单的“古蜀道（广元段）”，得到有效保护的也只有少数路段。如何才能使线状或线性遗产得到有效的保护和管控，不至于像现在这样被分解得支离破碎呢？
世界线性遗产大运河
5、我国的传统村落，尤其是仍然有村民生息的“活”态的传统村落，如何协调保护与如何发展的矛盾，目前似乎还没有什么好的解决办法。传统村落曾经是我国最普遍的文化遗产，因而也最不为人所重，一度成为文物、文化、住建、土地、农业诸行政主管部门交叉管理的边缘地带，成片的传统村落在乡村现代发展过程中已经消失，现在还保存较多传统村落的区域一般是经济欠发达的南方山区。由于传统村落是我国文化多样性的最重要的载体，是非物质文化遗产赖以存在和延续的主要文化空间，在当代城市化和全球化的背景下，保护传统村落有利于家国情怀，因而国家近年来非常重视传统村落的保护，列出了专门的传统村落保护经费，除了已经公布的169个中国历史文化名村外，还推选出了6819个传统村落列入《中国传统村落名录》，安徽徽州、福建闽南、广东开平的典型传统村落，云南元阳哈尼族村寨和普洱景迈山傣族和布朗族村寨，也分别以“元阳梯田”和“景迈山古茶园”的名义列入了《世界遗产名录》；另在《中国世界文化遗产预备名单》中也还有“侗族村寨”、“苗族村寨”、“藏羌碉楼及村寨”等系列传统村落。然而，现在尽管已经非常注重传统村落的保护，但这些受到保护的传统村落却继续在快速变异甚至逐渐消失，其中也包括了部分被列入历史文化名村、中国世界文化遗产预备名单以及有全国重点文物保护单位的传统村落，其问题的症结是什么呢？
6、我国文物的保护管理，存在着重视保护修缮工程，而对日常管理维护却不重视的线性。许多重要的古建筑、古墓葬、石窟寺等不可移动文物，大修工程才完成不久，就出现墙脚泛碱剥蚀，柱梁油漆脱落，房顶瓦沟长草，雕塑尘垢累积、窟顶灌木丛生，石刻苔藓覆盖等问题。我国的北京故宫是首批全国重点文物保护单位和世界文化遗产，早在民国年间就成立了保护管理机构，上世纪50年代后期故宫博物馆院保护管理人员数量就在千人以上，按理说管理工作应该成为全国的表率。不过本世纪初我在故宫博物院参观，在故宫三大殿的侧面的台基上却看到已经长得很高的茅草（芦苇），没有管理人员及时拔除。故宫都会出现这种管理上的问题，其他一些文物保护层级较低，管理人员较少的文物保护单位，文物的面貌更长期呈现亚健康状态，这与我国的近邻日本、韩国等国家文物保存状态形成鲜明的对比。例如，我们大多数文物建筑墙体和梁架上的灰层长期无人打扫，室内雕塑灰尘层层相因，已经形成了难以去除的积垢。基层文物保护管理部门不是经常性地清除这些灰层，而是寄希望于问题积累到了一定程度后，再通过申请文物保护工程来清洗这些文物上的覆尘和积垢；工程完成后又再次开始逐渐积累灰尘的过程，直到下一次保护工程予以清洗。日本京都联花院正殿三十三间堂，殿内除本尊和二十八部众的木雕像外，本尊两侧对称排列着各500尊共1000尊观音木雕像，这些观音像排列得十分密集，人都难以从雕像之间钻过，但这些雕像及地面却非常整洁，一尘不染。这除了中日两国文化传统的不同外，有无保护管理机制上的问题呢？
7、我国的不可移动文物的保护，是以文物保护单位为基本保护单元，形成了国家级、省市自治区、区县三级文物保护体系。从第一批全国重点文物保护单位起，文物保护单位的责任主体是文物所在地的县区政府，其次是公布文物保护单位的省市自治区政府，最后才是中央文物行政主管部门。这种不可移动文物的属地管理原则，有利于强化地方政府的文物保护职责和权益，调动地方保护文物的积极性。不过，也正是由于这样的制度设计，中央文物行政主管部门在文物保护单位的保护和管理经费投入上，只负责占比较小的文物本体保护、管理设施工程和环境整治等经费，而地方政府则要负责占比较大的文物保护单位涉及的土地权益调整、基础设施建设、日常维护等经费。由于地方财政对文物和文化遗产保护的投入能力往往有限，各地的地方财政状况又差异颇大，经济欠发达地区的地方政府要么会觉得文物保护单位是负担，或者认为有必要利用某些文物保护单位赚取眼下的经济利益，从而使得许多重要的文物古迹（如全国重点文物保护单位、国家级风景名胜区等），包括它们所依托的名山大川，文物所在地的地方政府就可以做主将其管理权、经营权和收益权转卖给或委托给地方企业、民营企业或宗教社团，这是否符合我国的基本制度？出现这些现象的深层次原因又是什么？
诸如此类问题，既不是文化遗产保护的理论和理念问题，也不是纯粹的保护方法和技术问题，而主要是与文化遗产保护相关的法规、政策和管理机制相关的问题。这些问题不解决，将会制约我国包括文物在内的文化遗产保护事业的发展。
二、存在问题的原因分析
我国的文物保护法规体系，有国家法律、行政规章、地方法规和行业规范四个层面。从1961年国务院颁布《文物保护管理条例》以来，国家通过文物保护法规建设、文博机构和机制的构建、保护和管理制度的完善、文物保护经费投入的增加等一系列举措，文物保护事业也已经取得了飞速的发展。上世纪60年代我国就公布了第一批全国重点文物保护单位，确立了以文物保护单位的形式保护和管理不可移动文物的机制。1982年颁布实施了《文物保护法》后，国务院和有关部门、地方政府也都制定了一系列配套法规，基本形成了中国文物保护法律法规体系。2002年颁布了修订后的新《文物保护法》，确定了文物保护单位、历史文化街区（村、镇）、历史文化名城三个保护层次。截至2019年公布第8批全国重点文物保护单位止，我国共公布了5057处（其中第6批就有1080处、第7批1943处，第8批765处）。自1982年以来，截至2022年，我国已经公布了国家历史文化名城140个（三批，包括增补），中国历史文化名镇181个，中国历史文化名村169个（共六批）。再加上列入《中国传统村落名录》的6819个传统村落，以及各省市自治区、地市州、区县级文物保护单位，我国不可移动物质文化遗产已经基本纳入了国家及各级政府的保护范畴中。至于可移动物质文化遗产，国家法律规定了地下出土文物属于国家，并通过规范文物市场和各层文物保管机构持续的征集，考古科研机构调查发掘品的规范管理和精品移交，以及大规模的各级博物馆的建设，可移动文物也得到妥善的保护、收藏和展示利用。由此看来，我国的文物保护法规制度建设体系应该是相当完备的，但却仍然存在着前述一些保护和管理上的问题，其症结又在哪里呢？
关于我国文化遗产保护的上述问题，表现在与文物保护相关的法规规章上，体现在不同保护主体与文物的关系上，也体现在不同文物的类型特征上。导致这些问题的原因，可以从不同角度进行分析和归纳。
1、从文物的所有权属来看，我国现行的两种土地公有制和多种土地占有或使用形式，使得依附于土地的文物权益交错，给文物的保护管理带来困难。
文物属于人类创造遗留下来的一种文化资源，这种资源与现今人们的生产和生活也息息相关，有些人们还要利用某些文物种植、居住、工作、从事宗教活动，还有人希望用文物来赚取经济的利益。理想中作为全人类共有财产的文物，或主权国家全民共有的文物，其所有权应当属于代表国家疆域范围内的全体人民的国家所有，不应该归属于某些利益集团或个人。我国的《宪法》有 “国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”（第22条）的条款；我国的《物权法》也有“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有”（总则第二编第五章第五十一条）的条款。而《文物保护法》有明确规定，“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有”；“古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的以外，属于国家所有。” （第五条）被国家各级政府指定的文物保护单位和登录认定的不可移动文物，应该都属于国家所有的财产。尽管“第九条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”比照《物权法》第九条 “依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”的规定，依法属于国家的文物，即便没有登记，国家对这些文物也拥有所有权。
不过，在现实世界中，我国的文物所有权却只有一部分真正掌控在国家权力机构手中。相当一部分文物，所有权属于某个或某几个集体，有的还或属于某些个人。可能正是由于文物权属的复杂性，我国的《宪法》规定了“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”（第9条）却没有规定文物都属于国家所有，因为文物具有权属上的多样性和复杂性。那些权属关系不那么明确的文物，主要有这样几类：
一是城镇国有土地和农村集体所有土地上的私人老住宅，以及地面以下埋藏的遗址。私人老宅按照《物权法》“私人对其合法的收入、房屋、……等不动产和动产享有所有权”，这个所有权不仅有使用权，还有处置和收益权。集体所有的土地，经过不断农村改革措施，就连集体所有权也已经虚化，实际已经成为村集体成员个人的资产，位于名义上集体所有资产土地之下的国家所有的遗址等文物，国家文物行政管理部门在代表国家形式管理权的时候，就受到了集体所有和个人拥有土地的区隔。这些在集体所有制土地下的遗址，土地上的老宅，哪些出土物属于国家所有的文物，哪些老宅属于具有国家文物属性的建筑，也都还需要进行鉴定和界定。
二是在国家和集体土地上的那些由宗教社团办理了不动产权登记的某些古代寺庙，其产权属于“社会所有”。社会所有本来是马克思主义所说的高于国家所有的所有制形式，这里的“社会所有”显然不同于马克思所说的社会所有制。按照马恩的精典论述，无论是公有制还是国有制，都不是社会主义所有特有的特征。 “社会所有还不能等同于社会主义公有制”；“应该说社会主义所有制是公有制中的一种。把一般的公有制和特殊的公有制——社会主义公有制视作同义语，严格说来是不符合形式逻辑要求的”。 “国家所有制并不是社会主义所有制的本质特征，只是从私有制向社会所有制过渡的一种形式”，私有制、国家所有制、社会所有制，这是马克思主义认为的所有制发展的三个阶段。把宗教社团办理了产权证的寺庙称之为“社会所有“，肯定是不恰当的。事实上，国家宗教管理部门将寺庙等国家所有的宗教场所通过办理产权证的形式交由宗教社团使用，所给与的权益只是使用权、收益权、管理权和传播权，并不是所有权。”社会所有“的不当概念模糊了寺庙的权属关系。
山西省五台山佛光寺大殿
三是那些通过乡村集体所有土地，原本属于国家所有但废弃后产权变得模糊的古代道路，这些道路从古代遗址沿用到被现代公路取代以后，由于没有国家机构再申明所有权利，这些道路及道路下土地的产权就变得模糊起来，以至于被两侧是村集体土地包围的村集体理所当然地认为是自己所有，而村集体成员也就理所当然地将自己承包地旁的这些道路当作自己可以占有的土地。按照相关法律的规定， “国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变”，但私人产权和所谓“社会产权”的文物 “依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。” 因此，那些还没有列入国家文物保护单位的古代道路等文化遗产，因国家文物主管部门和相关部门（如国土、交通、林草等）还没有声明其属于国家财产，其权益关系还不明确。
2、从文化遗产保护主体来看，遗产的权益主体和保护主体的存在着一些误区，权责存在模糊地带。
我们常说“人人都是文化遗产的主人”（2013年“文化遗产日”主题），从人（人类）这个主体与遗产这个客体的关系来看，这种表述自然是恰当的；但有些学者却要从“人民群众是文化遗产的创造者，因而也就是文化遗产的主人”这个逻辑关系，来论证“人民是文化遗产的主人”这一命题，这就不怎么恰当了。因为如果按照这个论证逻辑，文化遗产是人类创造的产物，其创造者可以归结为“人民”；自然遗产是地球演进的产物，其创造者就不可再归结为“人民”，其权益主体就不会是“人民”了。即使就文化遗产来说，文化遗产的创造者并非现在拥有或使用这些遗产的人们，而是他们可知的先辈或未知的先辈，先前的创造者与现在的拥有者和使用者往往不能建立必然的传承关联。由此就会衍生出文化遗产权的问题，也就是遗产的创造权与继承权、私权与公权等一系列法学的问题。王云霞认为，“文化遗产权是特定主体对其文化遗产的享用、传承与发展的权利。享用是主体对文化遗产的接触、欣赏、占有、使用以及有限的处分权利，传承是主体对文化遗产的学习、研究、传播的权利，发展则是主体对文化遗产的演绎、创新、改造等权利。”看来，遗产的主体问题远非简单，需要加以讨论。
就主体对遗产价值的认知和保护伦理来说，遗产是否具有价值、遗产的重要程度、以及遗产的结构要素及其排序，这需要我们“人”这个主体来进行认知、判断和评估。人不仅具有生物属性，而且还具有社会属性，不同的人分属于不同的社群、族群、国家和阶层，除了个体认知的差异外，不同的他们对自己的遗产、别人的遗产、以及“全人类共有”的遗产的价值认知肯定会有所不同。正因为如此，联合国教科文组织（UNESCO）才有《保护生物的多样性与文化的多样性公约》的签署，也才有反映东亚文化遗产价值诉求的《奈良真实性文件》的出台。由于存在着从个人到社群、国家甚至全人类/国际的遗产权益主体和保护主体，不同主体对遗产保护的态度也就不会相同。由谁来决定某个自然之物或人为之物是遗产？这个遗产应该是个人、社群还是国家所有？是否该对这些遗产采取保护行动或如何采取保护行动？遗产保护的责任主体是否应该如何确定？如此等等，不少方面都涉及到了遗产保护伦理的问题。那些自古以来就具有公共属性的遗产，如无人生息山林川泽、四处游走的鸟兽虫鱼、皇家官府的宫殿衙署、大众供奉的寺观祠庙等，如果它们属于过去无主之物，或属于稀有之物，不能任由个人随意索取，它们自然地会被所有个人和群体视为国家政府所有且负有保护责任的对象；然而，那些原先就属于个人或某个社群所有，有些还世代传承的文化遗产，如至今仍在使用历史城镇、传统村落中民居建筑、某些教团信徒一直延续的宗教寺庙，包括一些非物质文化遗产的文化空间，国家各级政府的责任与个人、社群和社区的权力与义务就区分得不那么明确。诚然，对于“文化景观”、“文化空间”和非物质文化遗产，我们在确认权益主体和保护主体时需要充分考虑个人、社群和社区的诉求和作用，不能强行将历史街区和传统村落的居民迁出以保护这些遗产，也不宜将集体权益的非物质文化事项通过指定传承人的形式，越俎代庖替相关社群做出作出决定；但是，这些类型的文化遗产一旦经过学术界的价值认定，被国家或地区政府将其列为具有文物价值的老屋、传统村落、历史城镇、古代寺庙或非物质文化遗产，有的甚至被列为具有区域、民族、国家代表性的文化遗产以后，作为这些文化遗产中的构成单元，也就是传统村落每家每户的村民、历史城镇每座老宅的居民、使用寺庙古迹中的主持僧侣等，他们保护自己文化遗产的相应责任和义务却不明确，也缺乏在出现损毁自己使用的这些文物及其环境后的处罚依据，从而使得不少这类文化遗产在建设性破坏后，责任人得不到应有的处理（包括刑事、行政和经济处分），从而导致连锁反应造成整个遗产群体风貌的改变。
遗产权益主体既然存在着从个体转化为群体，从直接权益扩展到间接权益的现象，遗产保护的主体也就存在着个体和群体的分别。小的群体是一个社区，大的群体是国家，甚至全人类的“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”的联合国。由于遗产权益主体日益复杂化和广泛化，当某个自然之物或人为之物被视为遗产以后，遗产的直接的拥用者或使用者就不能仅仅根据己意来进行处置，他们需要考虑相关群体的权益诉求，不同的个体、不同的群体，他们的诉求会有不同，只有国家各级政府才能协调不同个人和群体间的权益诉求，遗产保护的责任主体以政府为主体，就成为不以人们意志为转移的客观事实。我们知道，政府实际上是人们自愿放弃各自独立行使自然法的部分权力，将其中是非标准、判断和惩罚的权力的交由他们中间被推举或指定的人来专门行使的一种公共行政权力机构。正由于各级政府在遗产保护方面负有最重要的责任，因而在申报世界遗产时，不仅需要有遗产利益相关方的意愿表达，还需要有遗产所在地政府保护管理好遗产的意愿表达，以及作为最高一级政府国家对保护好遗产的承诺。当某些国家一级政府因某些原因不能保护好他们国家的重要遗产时，还要有国际的公约来推进遗产保护的国际合作。联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》在阐述公约成立的理由时就这样说，“考虑到国家一级保护这类遗产的工作往往不很完善，原因在于这项工作需要大量投入，而列为保护对象的财产的所在国却不具备充足的经济、科学和技术力量”，因而需要联合国这样的组织通过公约来协调会员国的遗产保护援助行动。
3、从文物不同类型所面临的不同保护和管理问题的来看，不同的问题往往与不同类型文物的所用权和用益物权相关，具有相对的复杂性。
古建筑和近代纪念性建筑、石窟寺及石刻、以及古墓葬中的一部分，这些文物如果被列入各级文物保护单位受到国家保护后，引文物本体占地范围较小，地面文物资产及其依托的土地资源的所有权都属国家所有，文物所在属地的市区县级政府代表国家使用和管理这些文物，其保护管理本来应该相对简单；只是这些文物保护单位的用益物权人属于地方的文物行政主管部门，有些文物的用益物权人则是地方的其它行政管理部门、国有企业甚至民营企业，因而就产生了一些相关问题。这类问题主要体现在两方面：（1）由于不可移动文物的各级文物保护单位，其制度设计都是以文物所在区县为第一责任人的属地保管原则，区县地方政府代替国家行使文物所有权的相关权益（尤其是处置权），从而使得无论国家级、省市自治区级还是区县级的文物保护单位，区县地方政府都有权力调整变更文物的用益物权即文物的占有、使用和收益的权利，使得原先本来由区县文物保护管理部门管理的文物，被处置给国营企业或民营企业即私人。企业追求的是利益最大化，其管理和经营措施往往不是从保护文物出发，从而使文物处在亚健康状态，文物所在环境景观更是的改变很大。（2）原先就是地方行政事业机构、国有企业、民营企业、宗教社团和个人占用或所有的文物保护单位和一般文物，使用者和所有者的权益和义务规定不够明确，内部改造、周边新建、景观改造等，方案审批、施工监督、完工验收、违规惩处等，还缺乏相应的规定或细则。在这之中，宗教社团占用的寺庙堂观问题尤其突出，有些古代僧道努力营造的宗教环境和文化氛围，在当代某些自诩为当地名僧名道的主持下，已经修建得面目全非，惨不忍睹，真有点对不起他们的历代祖师了。
古遗址、古墓地、古代道路、传统村落（村落已经是兼具物质和非物文化要素的复合文化遗产）等，这些文物或文化遗产的本体和载体都涉及到范围较大的土地资源，而这些土地资源的所有权全部或绝大多数属于村社集体所有，而用益物权人却属于村社集体的以家庭为单位的成员，文物作为国家所有并由国家文物行政主管部门进行管理，但与文物密不可分的土地所有权和用益物权都没有掌握在国家的各级政府手中。我们所有的文化遗产和自然遗产，都附着于国有的或集体所有的土地上，土地是文物难以分割的载体甚至本体。就如同土地之于个人来说是安身立命的根本一样，土地对于古遗址、古墓葬、传统村落、线状遗产等，都是文物得以存在的根本。尤其是对于大空间、长距离的面状或线状文化的遗产权属，国家关于权属的声明和表达如果不够，遗产所在地的人们可能就觉得这是自家的土地和道路，自己可以随意处置。我们的文物保护（乃至于自然遗产的保护）如果不关注、研究和解决遗产地土地问题，以及与之相关的权益问题，保护与土地相关的文物就遇到极大的障碍。我国的土地制度是社会主义公有制，但包括了全民和集体两种形式，后者是不完全的小公有制形态，并且公有制的基础正在不断遭到削弱和破坏。国家行政管理部门实施与土地相关的文物及其其它类型遗产的保护，需要拥有文物及其它资源所在土地的权益，包括所有权，以及由所有权带来的使用权、处置权和收益权等，并根据文物等的保护级别，将这些权益置于相应的管理机构进行管理。否则，就会发生权益的混淆和管理的混乱。我国现在存在的文物及其它遗产资源管理混乱的问题，很大的程度上是土地权属和管理权益不够明晰造成的。
复合文化遗产皖南古村落—西递、宏村
4、从文物保护单位的管理机制的权责安排来看，现状的文物保护单位央地政府权责和资金分担尚存在不尽合理之处。
我国不可移动文物采用的是文物保护单位制度，保护管理实行文物所在地属地管理原则，属地又以区县为基础。因此无论是国家级、省市自治区级还是区县级的文物保护单位，区县都是第一责任人，省市自治区是第二责任人，代表国家的中央文物行政主管部门是第三责任人。因而在文物保护单位的保护管理经费上，即使是国家重点文物保护单位，中央财政也只负责文物保护的财政补助，即只负责资金量较小的文物本体保护修缮和环境整治工程的经费，不承担文物的土地流转、相关基础设施建设、日常维护和保护管理机构运行的费用。保护管理机构的运行、日常维护、土地征收流转和文物保护范围内的基础建设费用都属于文物所在地的区县地方财政承担。责任和投入都主要在基层区县地方政府，省市自治区和中央文物行政管理部门只有有限的责任和比例较小的资金投入。责任和投入都较少，在文物保护管理上的影响力相应也就会较小，因而区县地方政府屡屡出现将国家级全国重点文物保护单位的管理权、使用权和收益权处置给国营企业、民营企业和宗教社团的现象，这就不奇怪了。只有承担相应的责任，才能拥有相应的权益，国家中央财政的文物保护和管理资金，如果不将保护区土地征收资金纳入，将占比最大的资金投入项目推给区县地方政府，财政困难的区县地方政府自然难以实现重要文物土地用地的征购流转，尤其是大型遗址的土地征购流转，长期以往，一些重要大型遗址逐步被蚕食占压，就成为不可避免的问题。
5、从不可移动物质文化遗产的日常维护与保护工程的关系来看，我国现阶段的文物保护管理长期存在的重工程、轻维护的问题，不少文物缺乏应有的保养，小问题日积月累成为大问题后才启动修缮工程。究其原因，这既有建筑文化传统的问题，也有文物保管单位不作为的问题，更主要的是缺乏日常养护经费和日常维护要求的问题。地方文物保护管理机构，由于地方财政本来紧张的原因，通常缺乏应有的日常维护经费支持，即便日常维护看似所需经费不多，但捡瓦补漏，填灰髹漆，登高除草等作业，也需要聘请专门的技术工人，有些地方还需要搭建脚手架才能保证安全，没有这类经费也会影响文物保管机构开展日常的文物维护工作。如果文物保管机构都有文物日常维护资金，如果文物保管单位能够切实履行日常维护职责，即便是土木结构的建筑也能够保持许多年不用大修。
故宫600周年养心殿修缮
文物如果长期得不到应有的日常维护，就会出现了影响文物安全的结构性或稳定性的病害，当然就必须启动文物修缮工程。但是，文物修缮工程因各种原因的制约，除了存在过度修缮的问题外，也还存在修缮不到位的问题。这两个问题看似矛盾，却也都与资金有关。有些文物的病害实际上也还没积累到非要启动修缮工程的地步，仓促启动修缮工程，往往是地方政府希望通过工程项目获得国家中央财政的补助；当中央财政的资金补助下达后，地方政府因为财政困难的原因，又时常以种种理由和方式截留资金，从而使得文物修缮经费不足，从而导致修缮工程实施不到位，一些刚刚完工不久的修缮工程，又面临再次实施修缮工程。文物建筑修缮和石刻文物保护工程周期日渐缩短，究其原因，还有一个重要原因（这个原因实际上也与保护修缮经费相关），就是建筑类文物的工程定额预算不尽合理。
文物保护工程需要技术投入和资金投入很大,保护修缮古代建筑与营建仿古建筑和复制文物的理念方法和技术要求有都有不同。国家建设部1995年颁布实施的《全国统一房屋修缮工程预算定额》古建筑分册（共五本），是目前全国古建筑修缮行业通用的、最权威的标准定额。但正如有学者早已指出的那样，“由于我国地大物博、幅员辽阔，各地区古建筑的建筑风格、施工工艺、建筑材料存在着较大差异，很多古建筑维修施工单位已普遍感觉到95年版定额在许多方面存在着不足或缺憾，在一些施工工艺和修缮材料的使用方面已经有些落伍”。因而后来国家和个别地区又制定并颁布了某一区域的文物建筑修缮预算定额标准，如北京市住房和城乡建设委员会2012年颁布的《北京市房屋修缮工程计价依据——预算定额——古建筑工程预算（上、中、下）》，国家文物局2017年颁布的《文物建筑保护工程预定额（南方地区）》（中华人民共和国文物保护行业标准，WW/T0084—2017）。由于无论市材料还是人工的价格还都不断上涨，文物保护修缮所需的经费也水涨船高，原先的文物建筑工程预算定额肯定不能适应于后来的资金预算需求。然而，目前除了北京市的文物建筑工程预算定额在与时俱进地调整外（最新的古建筑工程预算定额是2021年的版本），全国和其他地区都没有建立文物建筑保护修缮定额的动态机制，从而使得文物建筑的修缮工程经费总量往往不足以完成标准作业的需求。除此以外，文物建筑修缮工程预算定额本身就存在对建筑遗产原来的形制、结构、材料和工艺考虑的不足，“较少考虑原材料修补和原工艺流程的内容，列项中片面侧重于更换构件；而且一些重要的也是常见的维修加固项目也没有被列入”。这样的不足，使得重要建筑遗产开展精细化的保护性修缮，也存在资金预算实施上的障碍，从而导致某些重要文物建筑遗产的流失。
三、文化遗产管理的对策研究
人类保护文化遗产，就如同保护我们的森林和野生动物一样，不是为了获得直接的经济利益，而是为了获得精神情感上的满足——历史上前人曾经见过和经历过的事物，我们也能够看到和欣赏，我们还希望我们的子孙后代也有机会观看，从而获得满足感和愉悦感，增加我们的想象力和创造力。如果我们任由这种曾经存世的事物消亡，我们就会因减少选择性而变得孤陋寡闻。如今无论是国内还是国际，都越来越注重文化遗产的“活化”利用，在我们当下的文化遗产利用中，无论是展示利用、旅游利用还是文化创意利用，都不应该是利用前人遗留的东西，赚取当下一点蝇头小利。我们保护和利用自己先人创造和遗留的文化遗产，主要是从这些文化遗产中获取得对过去历史的思考，对当下精神的满足和对未来世界的憧憬。因此，不能因为强调文化遗产的利用，就疏于对文化遗产的保护，而加强管理是我们文化遗产利用是避免发生文化遗产受到损坏的重要举措，建议国家有关部门采取以下对策：
首先，完善文化遗产保护的法规建设，明确有些类型文物保护和文化遗产的对象、范围，和利益相关方的权益，通过加强立法和执法，声明国家代表全国人民在文物和文化遗产方面的所有权和处置权。
《中华人民共和国民法典》第五章第二百五十三条规定：“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有。”但哪些文物属于国家所有，需要国家从法律解释的层面予以说明，并通过宣传媒体广而告之。古代遗址大多掩埋在地表以下，在我国这个人多地少的国度，大多数遗址表面是集体所有的耕地，地下的遗址属于国家所有，地表的土地属于集体所有，这个表里的界限在哪里？代表国家的区县文物行政主管部门如何隔着集体的土地对地下国有的遗址实施管理？目前文物行政主管部门委托专业机构编制并由地方人民政府规定的遗址保护规划对土地经营限制的规定如何获得法规依据？这些都缺乏具体的条文阐述，需要专门进行研究，在研究并达成一致认识的基础上，通过国家权力部门的法律解释，协调法规之间和主管部门之间的冲突，使得国家的考古科研部门和文物主管部门和能够遂行研究、保护和管理的职责。
古代道路过去是国家道路，古道、桥梁、关隘、驿铺及其沿线行道树等都是国家财产，过去没人敢去破坏或占用。自从古道废弃以后，古道的权属变得模糊起来，沿途的一些村社集体和个人认为国家不需要这条道路了，这条道路就属于村社集体或个人的资产。这种认识是不正确的。古代道路从古至今都是公有财产，国家从来没有宣布将这些道路的处置权下放给村社集体或个人。需要制定保护古代交通工程遗产的国家法规或专项地方法规，重新明确古道的全民所有的属性以及国家道路遗产的性质，使得保护和利用有法可依。这样才有利于国家文化旅游行政部门对古道进行疏通、保护和管理，才能利用古道发展全域大旅游。
加大对于破坏文物的责任人，尤其是盗墓者、收买收藏盗掘出土文物者的惩处力度。中国古代对祖先坟墓极其关注，故对盗掘坟墓惩处也很严厉，甚至有连坐的现象。至迟在西汉，就有相关立法。《淮南子·氾论训》：“《天下县官法》曰：‘发墓者诛，窃盗者刑。’此执政之所司也。”南北朝刘宋曾经一度以“符伍遭劫不赴救”连坐盗墓发生地附近的村民，就是一例。直到清代，盗墓都是重罪，开棺露尸要判处“绞监候”即死缓。我国1997年修订的《中华人民共和国刑法》（下简称《刑法》）侵犯财产罪一章对盗窃文物罪的处罚作出明确规定。第264条规定："盗窃公私财物，……有下列情形之一的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产"，其中就有“盗窃珍贵文物，情节严重的"。2020新颁布的《刑法》虽然取消了妨害文物管理类犯罪和盗窃罪的死刑，量刑最高是无期徒刑。这当然符合现代社会尽量慎用死刑的原则。不过，盗窃文物是为了转卖获得经济利益，通过经济手段控制文物流通和文物持有，应是抑制盗墓在内的文物犯罪的有效途径之一。在现行的《中华人民共和国个人所得税法》未对持有文物类财产的征税作出规定，应该研究对持有文物的群体和个人作出文物类不动产和动产持有权益的规定，效法西方发达国家对文物类财产持有、转让、继承征税和捐赠免税的做法，使得群体和个人对使用或持有文物持审慎的态度，并鼓励群体和个人将持有的文物捐献给国家公共文物事业保管机构和博物馆的积极性。
其次，完善国家层面的不可移动文物和文化景观类型遗产保护、管理和利用的制度设计，使重要文化遗产能够逐渐实现中央直管，从而体现在文化遗产事业方面的国家意志和全民利益。
建议将能够代表我国古代文化发展主流和文明最高成就的最重要的不可移动物质文化遗产和文化景观类型遗产，如世界文化遗产、前五批全国重点文物保护单位、第一批大型遗址、国家考古遗址公园、国家文化公园等，纳入国家一级的直接管理之下，也就是遗产资源的全民所有，基础设施和保护经费的国家支持，管理机制的国家垂直统一管控，展示利用的国家统一规划，从而使得文化遗产真正成为能够全民共享的国家资源。
要做到这一点，变更重要文化遗产（特别是古遗址一类遗产）的土地所有权和用地性质，将村集体所有的土地转变为国家公有的土地，至关重要。我国乡村中的遗址类文化遗产所在的土地主要属于村集体所有，这些集体土地已经基本固化为作为村集体成员的村民家庭实际拥有，这些村民依靠这些土地作为主要生产和生活资源，一部分村民自己还要耕作这些土地以获得收成，一部分居民则将这些土地租赁出去以获得地租，随着年轻村民逐渐进城成为城市居民，年老村民逐渐不能再下地劳作，可以预测，今后将不可避免地出现土地使用者、土地拥有者的基本分离的现象。采取国家征购的办法，将代表中华文明发展主线的重要遗址等文化遗产的全部或部分土地流转为文物保护目的的产业用地，变农村集体所有、村民个人拥有、村民或非村民个人经营的遗址土地为国家所有的土地，然后文化遗产管理部门可以在国有化的土地上选择最有展示价值和展示效果的区域进行开放展示，其余土地则按照遗址格局经营大农业，这就可以从法规上和制度上保证遗产管理者可以按照保护规划的规定，来保护和利用好这些遗址。
其三，在调查研究的基础上，积极审慎地推进文化遗产保护和管理机制的改革，以适应新时期国家对文化遗产保护事业的要求。
组织专门的文化遗产管理机制改革的课题项目，调查研究现有不可移动文物保护管理机制的利弊得失，选取不同经济发展水平区域的不同类型重点文物进行改革试点。这些试点的文物单位，根据其保护级别，将其保护管理权分别收归国家和省市自治区文物或文旅行政主管部门，由中央财政全部承担或主要由中央和省市自治区级财政分担这些文物保护管理机构的人员和运转费用；至于这些文物保护单位的收益权，则可以根据地方经济状况等情况，或归入中央财政或归入地方财政。通过调研和试点，总结经验教训，逐步形成可以推广的制度规范，从而使我国的重要文化遗产的保护管理和开放利用，能够真正体现国家意志、国家要求和国家的管理水平，惠及前往这些文化遗产地参观的广大公众。
新疆维吾尔自治区尉犁县
长城国家文化公园
建议国家文物局组织专项的调研课题，归纳总结文物保护与土地权益的关系问题，并联合诸如国家自然资源部、住房和城乡建设部等涉及保护用地的部门，共同提出解决文物和自然资源保护用地的办法。需要考虑的问题包括：（1）文物保护用地的法律地位；（2）文物保护用地的流转办法；（3）文物保护用地国有化的资金安排；（4）文物保护用地国有化后的管理机制等。
其四，加强文物不同类型，尤其是一些复杂类型文化遗产存在问题和保护对策的研究，制定适合这些文物类型保护管理的技术路线、工程规范、资金定额和评估办法，以便编制切实可行且行之有效的保护管理规划和实施方案。
建筑类文化遗产涉及到材料、结构、工艺、形态、功能及其环境景观，尤其是木构建筑类文物，其保护修缮工程相对复杂。不同类型建筑遗产会有不同的特点、价值和问题，保护和修复方法与技术也应当有所差别。建筑遗产属于不同材料组合的复合不可移动文物，其价值要素构成不同于相对单一可移动文物，维持建筑遗产的位置、功能和形象，使之能够反映该建筑的设计、材料、结构和工艺，有的文化和地区还需要考虑技术和工艺的延续性；这些都是建筑遗产价值维系需要注意的方面。目前对于建筑遗产木构部分的保护和修缮，无论是以新换旧、以旧换旧，还是外部支护、内部加强，都还不能满足真实性的要求。实际上，就连纸质文物都能保存上千年，如果加强经常性和规律性的日常维护，将建筑的日常维护作为管理的重要组成部分，包括进行日常维护的内容清单、经费预算、财政保障、年度检查等，如果经常性的维护能够制度化并实施到位，建筑遗产可以很长时间不用实施大修工程。对于那些必须进行修缮的建筑遗产，应该针对目前修缮工程存在的问题，尽量控制工程的规模和范围，对于必须修缮的部位和更换的部位，则要基于建筑价值要素排序的考量，仔细斟酌修缮方案。要做到精细修缮，就要考虑在文物古迹保护修复准则的基础上，重新制定诸如《文物建筑保护修缮工程预算定额》的行业规范，变粗放为精细，从而保证文物的相关信息通过保护修缮而得到维系和延续。
历史上的交通遗产如古代驿路、古代运河等，军事遗产如古代长城、近代海防体系等，这类线状或线性的文化遗产具有不同于点状遗产的性质和特征，保护和管理方面也面临着不同的问题和困难，不能按照点状遗产性质和特点来编制保护规划和保护方案。在开展充分前期研究的基础上，探讨并制定针对线性遗产不同类型文物的保护管理行业规范，新的规范应该对不同线性遗产保护区划、保护规定、管理要求等确定相关依据，保证基于规范制定的这些规定和要求能够实施。例如，古代道路两侧的保护范围和建设控制地带划多宽合适？划定范围的依据又是什么？这些，就要根据不同古今交通工具的行使速度，参照现当代不同等级公路的建设控制地带宽度规定，制定相应的规范要求。再如，长城这类线形军事工程设施，有对外面和对内面的区分。对外面对应敌人可能来犯方向，是当时守卫长城的军事防御的正面，要求具有开阔的视野和射界，除了斥候外没有其他工程设施；对内面则是己方的地域，有大致等距离的军事保障设施，有些地段还有当时不同等级驻军的城市，并由连接这些城市堡寨的道路。因此，长城这类军事防御工程对外面于对内面的保护区划宽度肯定是不同的，对内面涉及城市堡寨的地方，保护区划还应该包括这些遗存。
至于传统村落、历史街区、历史城市等有居民生产和生活的文化景观/文化空间类型遗产，现有管理机制是村集体的“两委”、街道办事处和社区、区或镇的党政机构或专门的管理委员会实行管理，管理的对象和内容不仅有物质的不可移动文物和文化空间，还有非物质的各类文化事项，更主要的还有使用这些物质文化遗产和传承非物质文化遗产的“文化空间”中的人和社群，保护与利用、传承与发展的矛盾较多，保护和管理这类遗产更加困难。更需要加强调查和研究，才能有更好的对策和办法。
作者：孙华，北京大学考古文博学院教授
节选自孙华著《文化遗产保护研究》
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